Ba chiến lược mấu chốt để Việt Nam có thể đạt được các mục tiêu phát triển đầy tham vọng trong những năm tới.
Việt Nam đang xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội mới cho giai đoạn từ năm 2021 tới 2025 và chiến lược phát triển kinh tế – xã hội mới cho giai đoạn từ năm 2021 tới 2030. Chiến lược và kế hoạch này được kỳ vọng đặt ra những mục tiêu phát triển đầy tham vọng – phù hợp với vị thế một quốc gia đã đạt được nhiều thành tựu trong những năm gần đây.
Tuy nhiên, để đạt được tham vọng, Việt Nam sẽ cần áp dụng những cách thức tiếp cận mới để tài trợ cho phát triển.
Chúng ta hãy nhìn lại những thay đổi kể từ kế hoạch 5 năm trước đây. Năm 2015, Việt Nam là nước đứng thứ năm nhận hỗ trợ phát triển chính thức ròng lớn nhất, và đủ tiêu chuẩn được nhận hỗ trợ ưu đãi nhất từ ADB và các nhà tài trợ khác.
Câu chuyện giờ đây đã khác. Theo dữ liệu mới nhất hiện có, tới năm 2018, thu nhập bình quân đầu người của Việt Nam đã gia tăng với tốc độ tăng trưởng kép hằng năm là 6,3%, đưa Việt Nam trở thành một trong những nền kinh tế tăng trưởng nhanh nhất thế giới. Việt Nam hiện đã xác lập vững chắc vị thế quốc gia thu nhập trung bình và là một trong những điểm đến hấp dẫn nhất của dòng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài.
Tuy nhiên, thành công này cũng có nghĩa rằng các nhà tài trợ sẽ bắt đầu phân bổ các khoản viện trợ không hoàn lại và các nguồn vốn hỗ trợ nhiều ưu đãi cho các quốc gia có nhu cầu cấp bách hơn. Điều này đã và đang diễn ra. Năm 2017, Việt Nam đã “tốt nghiệp” phân loại quốc gia được hỗ trợ ưu đãi của Ngân hàng Thế giới, và 18 tháng sau cũng ra khỏi danh mục phân loại tương đương của ADB.
ADB và các nhà tài trợ khác đang cố gắng giảm nhẹ quá trình chuyển đổi này bằng cách kết hợp các khoản viện trợ không hoàn lại với vốn vay cho Việt Nam để giảm chi phí vay vốn ròng. Bên cạnh đó, năm 2019, ADB đã phê duyệt một chính sách định giá mới, mang lại lợi ích tạm thời cho các quốc gia, giống như Việt Nam, vừa ra khỏi danh mục hỗ trợ ưu đãi nhất. Mặc dù hữu ích, những biện pháp này vẫn mang tính chất tạm thời và vốn đã hạn chế, và sẽ không cung cấp mô hình tài trợ cho kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội tiếp theo của Việt Nam như trước đây.
Hơn nữa, các nhu cầu tài trợ này là rất đáng kể. ADB đã ước tính rằng Đông Nam Á sẽ cần đầu tư trung bình 210 tỷ đô la mỗi năm cho đến năm 2030. Việt Nam sẽ cần một phần lớn trong số này với ước tính của Trung tâm Hạ tầng Toàn cầu thì Việt Nam cần đầu tư 110 tỉ USD từ năm 2021 đến 2025 cho cơ sở hạ tầng và để đạt được các Mục tiêu Phát triển bền vững. Dựa trên những xu hướng trong quá khứ, nguồn vốn thiếu hụt dự kiến khoảng 22 tỉ USD.
Hai mươi hai tỉ USD trong vòng 5 năm là một con số lớn. Nhưng không phải là không thể đạt được. Trên thực tế, Việt Nam đang ở vào vị thế tốt hơn so với nhiều nước. Trong khi Phi-líp-pin, Ấn Độ và các quốc gia châu Á khác đã tài trợ một phần lớn cơ sở hạ tầng của mình từ nguồn vốn tư nhân, thì khu vực tư nhân từ trước tới nay mới chỉ tài trợ 10% cơ sở hạ tầng của Việt Nam. Điều này có nghĩa là còn rất nhiều dư địa cho Việt Nam – nhất là với câu chuyện tăng trưởng ngoạn mục của mình – để thu hút thêm đầu tư cho cơ sở hạ tầng.
Để khiến điều này trở thành hiện thực, Việt Nam cần theo đuổi ba khuyến nghị chiến lược dưới đây.
Chiến lược đầu tiên là sử dụng xúc tác nhiều hơn cho hỗ trợ phát triển. Điều này đòi hỏi một tư duy khác. Việt Nam không còn là một quốc gia thu nhập thấp nữa, nhưng cũng chưa sẵn sàng tự tài trợ thông qua đầu tư tư nhân và thị trường vốn trong nước. Một giai đoạn chuyển tiếp là cần thiết khi Việt Nam sử dụng sự trợ giúp của các nhà tài trợ để làm xúc tác cho đầu tư tư nhân, và nếu không có xúc tác này, đầu tư tư nhân sẽ không tự đến.
Tuy nhiên, giai đoạn chuyển tiếp này sẽ đòi hỏi các công cụ mới. Điều này bao gồm phát hành các khoản bảo lãnh đối ứng cho ADB và các đối tác phát triển khác để họ có thể sử dụng xếp hạng tín nhiệm quốc tế cao của mình nhằm giảm rủi ro cho các dự án.
Việt Nam cũng nên ưu tiên sử dụng hỗ trợ phát triển để tăng cường cho khu vực tài chính, cung cấp những cơ chế dự phòng hoặc các hoạt động tăng cường khác nhằm giúp các doanh nghiệp nhà nước được giao các dự án lớn dễ dàng tiếp cận nguồn vốn với chi phí phù hợp, và cho phép các đối tác phát triển phát hành trái phiếu liên kết tiền đồng để giảm chi phí vốn cho các bên vay của Việt Nam. Đây là tất cả những biện pháp mà ADB và các bên khác đã áp dụng ở nhiều quốc gia thu nhập trung bình khác. Nhưng theo chế định hoặc theo chính sách, hiện tại những biện pháp này vẫn chưa thể áp dụng tại Việt Nam.
Sử dụng hỗ trợ phát triển mang tính xúc tác để thu hút đầu tư tư nhân có mối quan hệ chặt chẽ với ưu tiên chiến lược thứ hai: thông qua đạo luật mạnh về đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP). Thời gian rất ngắn. Quốc hội đã xem xét dự thảo lần thứ nhất của luật và hy vọng có thể thông qua dự thảo lần thứ hai trong tháng 5 này. Các hoạt động tham vấn cần tập trung vào những nội dung chính còn thiếu những phần hấp dẫn, vốn cần thiết để thu hút đầu tư quốc tế.
Thí dụ, luật này cần giảm thiểu rủi ro tốt hơn khi nhu cầu đối với một dự án cơ sở hạ tầng thấp hơn so với dự báo. Thực tế là Việt Nam đã thực hiện điều này với biểu giá điện hỗ trợ cho các dự án sản xuất điện năng. Luật PPP cần có khả năng đảm bảo tương tự cho các lĩnh vực khác, nhất là giao thông. Điều này có thể đạt được thông qua bảo lãnh doanh thu tối thiểu hoặc bảo đảm rằng các khoản thanh toán khả dụng sẽ được tự động gia hạn vượt quá mức trần hiện thời là 5 năm.
Một quan ngại khác trong PPP là luật áp dụng. Nghị định hiện hành về PPP cho phép phạm vi sử dụng luật pháp nước ngoài trong giải quyết tranh chấp các hợp đồng PPP rộng hơn so với dự thảo luật PPP. Điều này là rất quan trọng. Các khoản đầu tư theo hình thức đối tác công tư đòi hỏi những hợp đồng pháp lý phức tạp, và các nhà đầu tư thường dựa vào những hệ thống pháp lý có bề dày án lệ để diễn giải chúng. Cuối cùng, rủi ro chấm dứt hợp đồng cần phải được tính đến. Một khi dự án được xây dựng, các nhà đầu tư cần sự bảo đảm rằng họ sẽ được trả tiền ngay cả khi chính phủ chấm dứt hợp đồng. Nếu không có những thay đổi này, thành công của luật PPP mới là không chắc chắn, và các dự án đấu thầu trong lĩnh vực đường bộ và các lĩnh vực khác nhiều khả năng sẽ chỉ nhận được sự quan tâm hạn chế từ các nhà đầu tư nước ngoài.
Ưu tiên chiến lược cuối cùng là huy động tốt hơn các thị trường vốn trong nước. Việc thông qua Luật Chứng khoán mới vào tháng 11 năm 2019 là một bước đi hữu ích, cũng như những thay đổi pháp lý gần đây khuyến khích các công ty tìm đến thị trường trái phiếu thay vì ngân hàng để tài trợ cho các khoản nợ dài hạn.
Tuy nhiên, vẫn cần phải làm nhiều hơn nữa. Các quỹ hưu trí tư nhân, quỹ đầu tư và công ty bảo hiểm, tất cả đều cần lớn mạnh để tạo ra nền tảng vững chắc cho nhu cầu trái phiếu doanh nghiệp. Đồng thời, quỹ hưu trí nhà nước – Cơ quan Bảo hiểm xã hội – trước hết phải có khả năng quản lý thận trọng và thứ hai là bắt đầu đầu tư vào nợ doanh nghiệp. Việt Nam cần thành lập một cơ quan xếp hạng tín dụng, và chính phủ nên chủ động tiếp thị cơ hội đầu tư này tới những tổ chức xếp hạng quốc tế. Những bước đi này sẽ giúp thị trường trái phiếu doanh nghiệp phát triển, tạo ra cơ hội cho trái phiếu dự án, đặc biệt nếu có sẵn các cơ chế nâng hạng tín nhiệm cho những công cụ này.
Việc Việt Nam tốt nghiệp các nguồn tài trợ ưu đãi hiển nhiên là tích cực. Đó là kết quả trực tiếp từ sự năng động và tiềm năng của nền kinh tế tăng trưởng mạnh mẽ này. Vấn đề giờ đây là quản lý thành công này bằng việc xây dựng chiến lược tài trợ cho kế hoạch 5 năm tiếp theo. Một mặt, không thể tiếp tục con đường cũ. Hy vọng rằng Việt Nam sẽ không bao giờ quay lại là một trong những quốc gia nhận viện trợ lớn nhất của thế giới.
Mặt khác, Việt Nam không thể ngay lập tức gia tăng tỉ trọng đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng. Một chiến lược thận trọng triển khai hỗ trợ phát triển mang tính xúc tác, củng cố các hoạt động đầu tư theo hình thức đối tác công tư, và sử dụng tốt hơn nữa nguồn vốn trong nước sẽ giúp thiết lập cơ sở nguồn lực cho kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội tới đây của Việt Nam và những kế hoạch tiếp theo.
*** English ***
There are three key strategies that can help Viet Nam achieve its ambitious development targets in the coming years.
Viet Nam is preparing a new socio-economic development plan that will cover 2021 through 2025 and a new socio-economic development strategy covering 2021 through 2030. They are expected to establish ambitious development targets—as is appropriate for a country that has achieved much over recent years.
Ambition, however, has a price tag, and Viet Nam will need to adopt new approaches to fund its development.
Let’s put in context how much has changed since the last 5-year plan. In 2015, Viet Nam was the 5th largest recipient of net official development assistance and qualified for some of the most concessional assistance from ADB and other donors.
It’s a different story now. Viet Nam’s per capita income has been increasing at a compound annual growth rate of over 6%, making it among the fastest growing economies in the world. It is now firmly established as a middle-income country and is one of the most attractive destinations for foreign direct investment.
This success means, however, that donors will begin to allocate grants and other forms of deeply concessional assistance to countries with more pressing needs. This is already happening. In 2017, Viet Nam “graduated” from the World Bank’s concessional country classification and 18 months later from ADB’s equivalent grouping.
ADB and others have been trying to cushion this transition by blending grants with its lending to Viet Nam to reduce net borrowing costs. Additionally, ADB approved in 2019 a new pricing policy that provides a temporary benefit to countries, like Viet Nam, that are recent graduates from the most concessional assistance. Although helpful, these measures are temporary and inherently limited and will not provide the funding paradigm for Viet Nam’s next socio-economic development plan.
These funding needs, moreover, are considerable. ADB has estimated that Southeast Asia will need to invest on average $210 billion in infrastructure per year through 2030. Viet Nam will require a large portion of this with the Global Infrastructure Hub estimating that Viet Nam needs to invest $110 billion between 2021 and 2025 for infrastructure and to meet the Sustainable Development Goals. Based on historical trends, this leaves a projected $22 billion funding shortfall.
$22 billion over 5 years is a big number. But it’s not insurmountable. In fact, Viet Nam is in a better position than many. Whereas the Philippines, India, and other Asian countries have privately funded a large portion of their infrastructure, the private sector has historically only funded 10% of Viet Nam’s. That means there is a lot of scope for Viet Nam—particularly given its compelling growth story—to attract more infrastructure investment.
To make this happen, Viet Nam should pursue three complimentary strategies.
The first strategy is more catalytic use of development assistance. This requires a different mindset. Viet Nam is no longer a low-income country, but it is also not ready to fund itself exclusively through private investment and domestic capital markets. A transition period is needed where Viet Nam uses donors’ assistance to catalyze private investment that would not come otherwise.
This transition period will, however, require new tools. This includes issuing counter-guarantees to ADB and other development partners so they can use their strong international credit ratings to de-risk projects. Viet Nam should also prioritize development assistance to strengthen the financial sector, providing stand-by facilities or other enhancements to make it easier for state-owned enterprises tasked with key projects to access affordable financing, and allowing development partners to issue dong-linked bonds to lower the cost of capital for Vietnamese borrowers. These are all measures that ADB and others have introduced in other middle-income countries. But either because of statute or policy, they are currently not possible in Viet Nam.
Using development assistance catalytically to attract private investment closely ties to the second priority: passing a strong law on public-private partnerships (PPP). Time is short. The National Assembly has already considered a first draft of the bill and hopes to pass a second version in May. Consultations should focus on the key missing ingredients needed to attract international investment.
For example, the law needs to better mitigate the risk that the demand for an infrastructure project falls short of projections. Viet Nam already does this with feed-in-tariffs for power generation projects. The PPP law should afford similar protection to other sectors, particularly transport. This can be achieved through minimum revenue guarantees or ensuring that availability payments extend automatically beyond the current ceiling of 5 years.
Another PPP concern is governing law. The current decree governing PPPs provides more scope for using foreign laws to govern PPP contracts than the draft PPP bill. This is important. PPPs entail complicated legal contracts, and investors rely on legal systems with deep case histories to interpret them. Finally, termination risk must be addressed. Once a project is built, investors need assurance that they will be repaid even if the government terminates the contract. Without these changes, the new PPP law’s success is uncertain, and projects tendered in the road and other sectors are likely to receive only limited interest from foreign investors.
The final strategic priority is better mobilization of domestic capital markets. The passage of the new Securities Law in November 2019 was a good step as are recent regulatory changes that encourage companies to turn to the bond market instead of banks to fund long-term obligations.
More, however, is needed. Private pension funds, investment funds, and insurance companies all need to mature so there’s a strong base of demand for corporate bonds. Meanwhile, the main public pension, the Social Insurance Agency, must first be able to prudently manage and second start to invest in corporate debt. Viet Nam needs to establish a domestic credit rating agency, and the government should actively market this investment opportunity to leading international rating agencies. These steps will help the corporate bond market to evolve, eventually creating opportunities for project bonds, particularly if credit enhancement mechanisms are available for these instruments.
Viet Nam’s graduation from concessional funding sources is unequivocally positive. It is a direct result of the dynamism and potential of this thriving economy. The trick now is to manage that success by evolving its strategy to fund the next 5-year plan. On the one hand, it cannot be business as usual. Viet Nam will hopefully never again be one of the world’s largest recipients of aid.
On the other hand, Viet Nam cannot increase the share of private investment in infrastructure instantaneously. A measured strategy that deploys development assistance catalytically, strengthens PPPs, and makes better use of domestic capital would establish the resource base for Viet Nam’s next socio-economic development plan and beyond.
By Donald Lambert
Asian Development Blog
